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关于重庆市地方性法规结构的研究报告

时间:2020-05-19 15:42:33来源:公民导刊

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是国家立法的重要补充。习近平总书记指出,要构建完备的法律规范体系,及时把党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律,以良法促进发展、保障善治、维护人民民主权利。为更好发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性作用,以高质量立法筑牢地方治理的制度基石,重庆bet36体育在线常委会委托西南政法大学,从第三方视角研究重庆市地方性法规结构。其目标主要有三个:一是构建一套自检自查的法规结构评估指标体系,以衡量地方性法规结构是否合理、科学;二是对重庆市现行有效地方性法规结构进行诊断,总结立法经验,查找结构性问题并提出相应的立法建议;三是为地方立法机关更科学地制定年度立法计划和五年立法规划提供价值指引。现将研究报告的主要内容综述如下:  

一、地方性法规结构及其评估指标构建  

(一)地方性法规结构的阐释  

地方性法规结构可以分为宏观、中观、微观三个层面。宏观结构指一个地方全部现行有效法规在我国法律规范体系中的位置以及对地方发展的回应。课题主要从重庆市地方性法规对上位法和重庆市经济社会发展的回应展开研究。中观结构指立法价值、立法内容、调整的社会关系具有相似性的多部地方性法规的组合,中观结构层面研究注重同领域内地方性法规之间的协调统一和匹配度。微观结构指一部具体的法规组成,包括法规的篇章布局、总分则的呼应、法条间的衔接等要素,强调一部法规的内在立法逻辑对立法问题的解决。  

把握好地方立法在我国法律规范体系中的定位并清晰提炼本地立法需求,才能进一步确定地方性法规的中观结构。在宏观结构和中观结构稳定的基础上,微观结构才能做到更为精准。  

(二)地方性法规结构评估指标的建构  

地方性法规结构评估指标的设计必须与法规结构的基本属性契合,即有效识别地方立法需求并着力平衡地方立法的供给和需求关系。  

就宏观结构而言,应着力把握新时代重庆的立法需求。即立法如何落实习近平总书记对重庆的战略部署和满足重庆发展的实际。2016年1月,习近平总书记视察重庆,提出“两点”定位、“两地”目标和“四个扎实”的要求;2018年3月,习近平总书记在全国“两会”期间参加重庆代表团审议时发表重要讲话,提出“两高”目标和营造良好政治生态的要求;2019年4月,习近平总书记再次亲临重庆视察,提出发挥“三个作用”的殷切期望。2020年1月,在中央财经委员会第六次会议上,习近平总书记专题部署成渝地区双城经济圈建设,将其上升为国家战略。习近平总书记作出的一系列重大战略部署,是重庆市谋划和推动经济社会发展的重要遵循,也是重庆开展地方立法的重要遵循。宏观结构的研究还需要把地方性法规置于整个国家法制体系中进行考察,即全面了解重庆市对国家层面立法的实施、创新、细化等立法状态。  

就中观结构而言,地方性法规组合的效用可以通过法规的供给和需求关系进行考察。立法具有纯公共产品属性,其供给—需求曲线具有独特性。中观结构考察注重的是同领域内地方性法规之间的协调统一和匹配度,包括价值表述是否确切、内容确定是否得当、相关立法是否有效解决了实际问题等。  

就微观结构而言,主要属于立法评估的内容,通常运用合法性、科学性、可操作性、适用性等标准进行判断。  

(三)地方性法规结构评估指标的内涵  

地方性法规结构平衡,是指地方立法机关提供的立法数量能够满足社会总体需求,且法律制度能够实现权利与义务的对等性,从而保障立法供给—需求的平衡,最终形成相对稳定的地方性法规结构。在着重评估地方性法规宏观和中观结构平衡的基础上,本课题把评估标准划分为回应平衡、价值平衡、内容平衡和效用平衡四个维度。  

回应维度旨在考察重庆地方性法规作为一个整体在法律规范体系中的位置和作用,着重对法规宏观结构的评估。价值维度、内容维度和效用维度针对的是法规的内部协调性,着重对法规中观结构的评估。合法性、科学性、可操作性、适应性着重对法规微观结构的评估,以单件法规的立法质量和施行效果为评估内容(表1)。  

具体而言,回应平衡是地方性法规对重要立法的回应程度。其三级指标包括:1.“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”的立法量,考察法规结构中中央对重庆市发展定位的立法比例,以此明确立法计划和立法规划的编制;2.经济社会发展重大问题的立法回应,解决“两不愁三保障”突出问题的立法回应,考察重庆市运用立法解决发展重大问题和贫困问题的力度;3.实施立法的完成度,考察重庆bet36体育在线及其常委会对实施立法的完成度,同时结合重庆市具体情况加以判断。  

价值平衡是考察地方性法规结构的价值构成合理性和对应性,其三级指标包括:1.弘德立法量,考察重点立法领域之一的立法数量,也是未来地方立法重心之所在;2.社会主义核心价值观入规量,考察重庆市地方性法规对中央要求社会主义核心价值观入规的响应;3.法规结构价值的概括度,考察法规结构价值是否能够反映这类法规的共同价值。  

内容平衡是考察法规结构内容的确定是否得当,三级指标包括:1.法规结构内容的概括度,即法规是否大致涵盖了本地各领域发展所需;2.法规结构重心与经济社会发展重心的契合,考察法规资源集中领域是否能够及时跟进经济社会发展的重心,确保立法资源的最优配置;3.法规内容的创新合理性,考察的是法规内容的创新是否符合法律保留原则,创新领域的集中度是否与重庆市经济社会发展所需相一致。  

效用平衡是考察法规结构对立法机关的启示效用,三级指标包括:1.立法形式丰富度(条例与决定比重),考察立法机关是否多元化地应用立法形式配置立法资源;2.年度合理立法量,通过对直辖以来立法规律的探索,提炼出符合以往规律的立法数量区间供立法机关参考;3.立法补足功效,考察其他省市地方性法规结构对重庆的参考借鉴价值。  

合法性是考察法规的内容和立法程序是否合法,是否与上位法冲突。  

科学性考察的是法规相关概念是否准确,逻辑结构是否严密,立法技术是否规范,条文表述是否简明等。  

可操作性考察的是制度设计、配套细则以及执法条件,三级指标可以分为:1.制定的制度和措施是否明确、具体、可行;2.是否制定了配套实施细则;3.执法机构是否健全、执法队伍是否建立、执法经费是否充足等。  

适应性考察的是法规是否与重庆的社会经济发展形势相适应,是否具有地方特点,是否充分发挥了重庆该方面的优势或者改进弥补了存在的缺陷,所规定的措施和手段是否适当、必要等。  

构建地方性法规结构评估指标体系,主要是为立法机关评估地方性法规结构的合理性提供一套参照标准,及时反映法规结构状态,并协助立法机关调整法规结构。同时,合理的法规结构有利于执法和司法机关的适用以及社会公众的查询。应用地方性法规结构评估指标体系,可以根据评估目的的差异对评估指标进行不同权重的赋分。如果以评估宏观结构为主,则可以赋予回应性指标更多权重;如果以评估中观结构为主,则可以赋予价值性指标、内容性指标和效用性指标更多权重。不论侧重哪一个评估对象,指标都必须全面,但是权重可以灵活调适。  

二、重庆市地方性法规整体结构特征  

(一)数量相对稳定  

重庆市制定地方性法规的数量总体上保持了相对稳定。1997年重庆成为直辖市,为保证重庆社会经济等方面工作的正常运转,市一届人大一次会议作出在过渡时期内继续适用四川省和原四川省重庆市地方性法规的决定,这一时期,重庆市法规数量急剧增加。到2000年底,共“移植”四川省和原重庆市地方性法规88件,占当时重庆市地方性法规总量的一半多。2001年1月,重庆市适用四川省和原重庆市地方性法规的过渡时期结束。  

此后,重庆市立法速度趋于稳定,年均制定量为6.8件(比较特殊的年份是2007年,制定11件;2014年、2017年均为3件)。这一特征说明前期立法供给相对饱和,后期无需大量供给,而以补充和修改完善为主。  

相较法规制定而言,重庆市地方性法规修改任务更为繁重,由重庆bet36体育在线及其常委会颁布的现行有效的198件地方性法规,有123件被修改过,14件自治条例和单行条例中4件被修改过,总修改比例约为60%,说明现行过半法规都具有延续性。  

自1997年至2002年的五年,为了形成法规结构而以填补式制定法规为主。自2002年至今,立法活动以法规修改为主,但是修改量与制定量的差距逐渐缩小,说明法规在经过大量修改后已能够适应新的经济社会发展需要,而后制定和修改都将成为主要立法活动。  

(二)供给偏好明确  

自1997年至2019年2月,重庆市地方性法规结构趋于稳定,具有重庆特色(图1)。重庆市现行有效的地方性法规供给重心突出,供给偏好较为明确。具体来说,现行有效的地方性法规主要集中在财政经济和社会建设领域,前者约占总量的29.3%,后者约占总量的22.7%,二者共约占立法总量的52%。这说明重庆市立法者更为关注财政经济和社会建设领域的发展。相较而言,资源环境和城乡建设分别约占9.6%和8.6%,说明资源环境和城乡建设类法规并非立法重点领域。此外,根据重庆市特殊需求制定相关法规,如三峡移民、库区发展相关法规。自治县人大及其常委会也根据当地突出矛盾制定相关自治条例或者单行条例,如饮用水水源保护条例、旅游发展条例、矿产资源管理条例等。总之,重庆市地方性法规总体结构基本轮廓已成型,但是仍需集中立法资源解决新时代面临的新问题,保障改革发展顺利进行。  

(三)结构重心转移  

从时间上看,重庆市地方性法规以财政经济和社会建设类法规为重心的基本格局未变,其他领域法规根据社会发展情况略有变化。具体来说,1997年至2001年,结构重心为财政经济类(38件)、社会建设类(31件)和科教文卫类(16件);2002年至2006年,结构重心为财政经济类(32件)、社会建设类(23件)和科教文卫类(16件),但是财政经济类和社会建设类法规的总量低于前一时期;2007年至2011年,法规结构重心为财政经济类(50件)、社会建设类(37件)和国家机关类(17件),国家机关类法规首次超过科教文卫类法规,说明立法机关开始重视公权力运行的规范性,同时,财政经济类立法量达到历史高峰值。2012年至2016年,法规结构重心又回归于财政经济类(27件)、科教文卫类(13件)和社会建设类(12件);2017年至2019年,法规结构重心发生明显变化,由财政经济类(14件)、资源环境类(9件)和城乡建设类(6件)构成,该阶段重心的转移与中央多次强调的绿色发展理念相契合,体现了地方立法对城乡建设和资源环境保护的重视。另一转变则是社会建设类法规内部的转型,表现为从以往管理型立法向鼓励型立法转变,如制定全民健身条例、鼓励公民见义勇为条例等,都是对弘德立法的积极回应。  

(四)探索创新领域集中  

探索创新立法指无直接上位法根据,地方立法机关根据立法需求进行的相关立法。具体到重庆市地方性法规中,科教文卫类法规探索创新占比54.6%;国家机关类法规探索创新占比51.8%;财政经济类法规探索创新占比44.8%;民族自治类法规探索创新占比28.6%;城乡建设类法规探索创新占比23.6%;社会建设类法规探索创新占比22.3%;资源环境类法规探索创新占比21.1%。国家机关类法规的探索创新体现在对少数民族地区的决定、对两江新区的决定等,多针对具体问题并表现为“决定”的立法形式;科教文卫类法规的探索创新则表现为解决重庆市具体问题,如大足石刻保护条例、农村初级卫生保健条例等。  

(五)回应性与创新性相结合  

重庆市地方性法规结构的回应性表现为对上位法、对本地立法需求以及对发展定位的回应。对上位法的回应方面,有上位法依据的地方性法规有133件,占比62.7%;无上位法依据的比重为37.3%。其中,探索立法(即重庆市和其他省市都作出相应规定的地方性法规)有57件,占比26.9%;创新立法(即无上位法依据,只有重庆市作出专门规定的地方性法规)有22件,占比10.4%。可见,回应性立法高于创新性立法。  

(六)实施立法契合度较高  

在实施立法回应上,重庆市与国家层面立法整体契合度较高。国家272部法律中具有实施立法要求的有64部,重庆市制定地方性法规35件,制定地方政府规章5件,回应性立法率为62.5%。未制定的有24件,包括不必要立法10件和暂未立法14件。不必要立法包括法规内容不符合重庆市情、暂不具备立法条件、问题不突出或者无需进行民族变通立法等情况。暂未立法的项目主要集中在资源保护类和基层组织建设类。  

(七)立法形式较单一  

重庆市212件现行有效地方性法规,以“条例”命名的有180件,占比84.9%;以“决定”等形式命名的仅32件,占比15.1%。说明重庆市地方性法规更倾向于制定条例。  

三、完善重庆市地方性法规结构的对策  

(一)立法价值重构  

以地方性法规立法价值和内容为导向,可以提炼出重庆市地方性法规结构的要素,以完善立法价值与立法内容协调不足的问题。明确法规领域的构成要素和价值是进行法规结构塑造的前提,应当保持法规结构领域与各法规立法价值的一致性(表2)。  

(二)构建层级型结构  

层级型法规结构在立法价值统一的基础上,能够更全面地涵盖各领域,实现法规结构精细化建构目标(表3)。  

(三)确立多元重心结构及主重心  

在内容合理上,重庆市地方性法规结构能够大致概括社会发展的各个方面,但是结构整体仍可提高平衡性。由于部分结构未充分表达,如“三农”领域法规结构缺失,农民权益保障立法归入社会建设领域、农村发展立法归入财政经济领域等,难以体现“三农”立法目标,也导致其他法规结构的繁冗。因而,建议增加“三农”类法规结构,统揽所有“三农”法规。未来立法资源可以在持续更新财政经济类和社会建设类法规的基础上,向资源环境类和“三农”领域倾斜。尤其应当注重社会建设类法规对社会主义核心价值观的吸收,着力惠民立法和弘德立法,从而丰富重庆市社会发展软环境立法。在社会建设类法规结构内部,可以加大促进型立法,运用立法方式营造公平、诚信、友好的社会软环境。  

(四)继续结合回应性与创新性  

在发展契合度上,基于“大城市、大农村、大山区、大库区”的基本市情以及“两点”定位、“两地”“两高”目标和发挥“三个作用”的要求,可以围绕乡村振兴、城乡融合发展、库区经济、环境保护、城市软环境建设相关内容彰显重庆市地方特色。可以在资源环境、社会建设领域加大创新力度。资源环境的创新是对山清水秀美丽之地的回应,可以结合重庆市地理特征,在地方立法时充分吸收“共抓大保护不搞大开发”的思想;社会建设应当是创新优势领域,未来立法还需深挖重庆市社会建设领域立法需求。此外,在立法形式上,可以增加“决定”形式的应用以提高立法效率。和制定法规比较,作决定流程更简单,耗费立法资源更少,因此,针对特定问题或者法律适用问题,建议可以更多采用作决定的方式。  

四、重庆市不同类别法规结构特征及优化对策  

(一)国家机关类  

现行有效国家机关类地方性法规26件,其中人大制度类18件,行政机构类2件,行政执法类6件,行政事务类2件。通过与其他省级人大国家机关类地方性法规比较发现,重庆bet36体育在线制度类、行政机构类地方性法规较为单薄。建议制定代表议案工作条例、监督司法工作办法、专门委员会工作条例,修改人事任免工作条例、地方立法条例、行政执法责任制条例。  

(二)财政经济类  

现行有效财政经济类地方性法规58件,涉及行业范围较为全面,基于重庆的实际情况,农林牧渔和交通行业方面立法较多。主要问题表现在部分行业规范立法层级较低,多依赖于政府规章,缺乏综合性立法;新型前沿产业缺乏法治保障,尚未就大数据产业和电子商务产业进行立法。建议制定优化营商环境条例、大数据发展应用条例、社会信用条例、金融监管条例、人才发展条例,修改反不正当竞争条例、消费者权益保护条例、道路运输管理条例、中小企业促进条例,适时制定符合重庆实际的综合性土地管理条例,对土地确权登记、国有土地经营权流转使用、农村集体土地流转、耕地保护等问题开展立法调研,废止实施乡镇企业法办法。  

(三)社会建设类  

现行有效社会建设类地方性法规45件,涉及社会治安管理、公民权益保护、社会团体管理、公共安全管理等领域。主要问题是现有法规对公民权益的保障不足、法规之间的协调性欠佳,对一些民生重点问题还没有相应法规进行规范。建议制定人才发展条例、社会治安综合治理条例、实施外商投资法办法,修改台湾同胞投资保护条例、司法鉴定条例、法律援助条例、人民调解条例、单位内部治安保卫工作条例、民兵预备役工作条例、突发事件应对条例、国防动员条例,对禁毒条例、查禁卖淫嫖娼条例、查禁赌博条例、水域治安管理条例、惩治拐卖妇女儿童条例等法规进行科学分析,在全面把握的基础上进行有机整合,对重复、叠加甚至冲突的内容进行修改。  

(四)科教文卫类  

现行有效科教文卫类地方性法规33件,整体结构和内容较为规范,布局较为合理。科学类法规具有针对性强、先行探索、自主性强的特点,教育类法规呈现出城乡教育一体化发展、创新性强的特征,文化类、卫生类法规地域特色突出,体育类法规契合本地自然地理条件和历史民族文化特色。主要问题表现:科学类法规的特色性和可操作性有待进一步加强,教育类法规的全面性和协调性不足,文化类法规的内容精炼性不足,卫生类法规的均衡性有所欠缺,体育类法规的条款规范性有待进一步提升。建议制定突发公共卫生事件应急条例、文化产业促进条例、实施高等教育法办法、实施民办教育促进法办法,修改医疗机构管理条例、实施国家通用语言文字法办法,减少技术市场条例、促进科技成果转化条例和科技创新促进条例中有关奖励事项的条款数量。  

(五)城乡建设类  

现行有效城乡建设类地方性法规17件,数量较少但结构较为完备。城乡建设类下属的城乡规划类、基础设施建设类、市政公共设施类和乡村建设与管理类,四个小类别下都有相应的法规。主要问题是城乡法规比例失调,乡村建设与管理类的法规数量明显偏少;城乡建设类法规所规范的事项在部分程度上与财政经济类和资源环境类等类别法规有所重叠;在内容上,此类别法规的管理性偏强。建议制定生活垃圾管理条例、养犬管理条例、出租车管理条例,适时制定城市管理综合执法条例。  

(六)资源环境类  

现行有效资源环境类地方性法规19件,立足解决重庆实际问题进行制度创新,及时呼应上位法跟进修改资源环境综合性法规,注重生态环境保护理念与经济社会发展制度的深度融合。主要问题是综合类法规数量偏少,污染防控类立法缺乏系统性,自然资源类立法缺乏集合性,生态保护类立法缺乏统领性,对环境教育类立法重视不够,跨流域跨区域立法合作机制尚未形成。建议制定河长制规定,修改长江防护林体系管理条例、林地保护管理条例,废止长江三峡水库库区及流域水污染防治条例,开展跨境河流湖库水环境综合立法调研。  

(七)民族自治类  

重庆市现有民族自治县4个,bet36体育在线常委会批准的自治条例和单行条例共计14件,其中,自治条例4件,单行条例10件,目前尚不存在以变通规定和补充规定命名的自治条例和单行条例。整体而言,4个民族自治县的立法能力逐步提升,立法文本质量不断提高。主要问题表现在立项不够科学严谨,民族特色不足,模仿上位法结构、条款多有重复,立法变通权的行使还不够充分。建议科学规划自治立法项目,构建自治立法评估机制;创设民族自治立法专家库,扩大公众参与渠道;重视对少数民族习惯法的研究与借鉴;建立健全民族自治立法的监督保障机制。结合民族自治地方实际,在人口与计划生育、城乡环境综合治理等方面作出变通规定。(重庆bet36体育在线常委会研究室


责任编辑:常畅 周晏如